"Unterlizensierung": Schwarze Schafe untergraben Duales System

Bundesregierung muss Vollzug stärken

25 . 09 . 2019

Ein knappes Jahr nach Inkrafttreten des neuen Verpackungsgesetzes zeigt die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage "Zwischenbilanz – Wirkung und Vollzug des Verpackungsgesetzes": Es gibt weiterhin viele Schwarze Schafe unter den Inverkehrbringern von Verpackungen, die diese nicht lizensieren und damit keine Verpackungsabgabe ins System entrichten. Obwohl sich die Zahl der registrierten Unternehmen im Vergleich zu den Vorjahren fast verdreifacht hat, stagniert die Menge der lizenzierten Leichtverpackungen. Offensichtlich nutzen Hersteller Lücken im sogenannten Katalog beteiligungspflichtiger Verpackungen aus. Die Bundesregierung will das Problem aber aussitzen und verweist auf die geplante Evaluierung in drei Jahren Ende 2022. Hier die Ergebnisse der Kleinen Anfrage im Detail:

Problem der „Unterlizenzierung" bleibt: Beteiligungsmenge für Leichtverpackungen stagniert, obwohl sich die Zahl der registrierten Unternehmen fast verdreifacht hat.

Zahlreiche Hersteller bzw. Inverkehrbringer von Verpackungen sind in der Vergangenheit ihrer Pflicht, sich an den dualen Systemen zu beteiligen, nicht oder nicht vollumfänglich nachgekommen. Dadurch entstand eine „Unterlizenzierung". Das heißt, dass mehr Verpackungen über die dualen Systeme entsorgt und verwertet wurden, als bei den dualen Systemen lizenziert waren. 2016 lag der Anteil der nicht lizenzierten Verpackungen bei 28,5 Prozent  – das gefährdet die Stabilität des dualen Entsorgungssystems.

Mit dem Inkrafttreten des Verpackungsgesetzes am 1. Januar 2019 und der Einrichtung der Zentralen Stelle Verpackungsregister (ZVSR) als beliehene Behörde sollte Transparenz über die entsorgten und lizenzierten Verpackungsmengen geschaffen und das Problem der Unterlizenzierung behoben werden.

Die Antwort der Bundesregierung zeigt jedoch: Das Verpackungsgesetz greift nicht wie erhofft. Nach wie vor gibt es offensichtlich zahlreiche Unternehmen, die ihren Pflichten im Rahmen der Produktverantwortung nicht nachkommen: Obwohl sich die Zahl der registrierten Unternehmen im Vergleich zu den Vorjahren fast verdreifacht hat, stagniert die Menge der lizenzierten Leichtverpackungen.

Bislang haben sich rund 169.115 Hersteller bei der Zentralen Stelle Verpackungsregister registriert. In den Vorjahren waren es jeweils nur rund 60.000 Unternehmen, die Verträge mit den dualen Systemen abgeschlossen hatten. Trotzdem ist die Verpackungsmenge, die bei den dualen Systemen lizenziert ist, bislang nicht gestiegen. 2018 wurden insgesamt 1,7 Mio. t Leichtverpackungen bei den dualen Systemen lizenziert. Die Prognose-Mengen für die ersten drei Quartale 2019 zeigen keine deutliche Steigerung im Vergleich zur Vorjahresmenge. Der knappen Verdreifachung der Zahl der registrierten Unternehmen steht in den ersten Quartalen 2019 eine Mengensteigerung von rund 2 Prozent gegenüber.

Die offensichtliche Diskrepanz zwischen der Zahl der registrierten Hersteller und der Beteiligungsmenge bei den Leichtverpackungen legt nahe, dass noch immer zahlreiche Unternehmen ihrer Produktverantwortung nicht nachkommen. 

Offensichtlich nutzen Hersteller Lücken im sogenannten Katalog beteiligungspflichtiger Verpackungen aus. Einerseits sind einige Verpackungen, die früher lizenziert wurden, nicht mehr im Katalog gelistet, so dass Hersteller sich hier aus der Produktverantwortung ziehen. Andererseits betrachten viele Hersteller den Katalog als unverbindlich. Die Bundesregierung hat allerdings keine Pläne, den Katalog als allgemein verbindlich zu erklären.

Solange darüber hinaus der Vollzug der Produktverantwortung nicht gestärkt und die ZVSR nicht zu einer echten Vollzugsbehörde ausgebaut wird, fehlen wirksame Hebel, um das System zu stabilisieren. So bleibt es für die Hersteller ein lukratives Geldsparmodell, Verpackungen nicht oder nicht vollständig an den dualen Systemen zu beteiligen. Die Bundesregierung verschließt vor diesem Problem allerdings die Augen und zeigt keinerlei Ambition, die Ursachen die Stagnation der Beteiligungsmenge zu ergründen oder hier politisch entgegen zu wirken.

Anlaufschwierigkeiten nach Inkrafttreten des Verpackungsgesetzes oder Unwissenheit der Hersteller können als Erklärung nicht geltend gemacht werden. Einerseits stellt die ZVSR zahlreiche Informationen zu den Herstellerpflichten im Rahmen der Produktverantwortung zur Verfügung. Andererseits ist die Pflicht der Hersteller zur Beteiligung ihrer Verpackungen an einem dualen System nicht neu. Die Produktverantwortung besteht bereits seit 26 Jahren. Das Verpackungsgesetz hat diesbezüglich keine neuen Pflichten geschaffen, neu ist lediglich die Registrierung bei der ZVSR.

Bundesregierung verschließt die Augen vor den offensichtlichen Problemen, statt notwendige Nachbesserungen am Verpackungsgesetz unverzüglich anzugehen.

Angesichts der aktuellen Quartalszahlen aus 2019 ist offensichtlich, dass der Vollzug der Produktverantwortung in Deutschland deutlich gestärkt werden muss. Das Problem der massiven Unterlizenzierung besteht weiterhin. Ohne Nachbesserungen im Verpackungsgesetz, ist nicht mit einer deutlichen Steigerung der Beteiligungsmenge zu rechnen. Die Taktik der Bundesregierung heißt aber weiterhin: Abwarten und Tee trinken. Zwar verfolgt auch die Bundesregierung das Ziel, die Unterlizenzierung zu beenden und einen fairen Wettbewerb herzustellen, offensichtlich hat sie aber keinen Plan, wie sie dieses Ziel erreichen kann. Stattdessen setzt sie auf eine geplante Evaluierung des Verpackungsgesetzes bis Ende 2022.

Vor dem Hintergrund der Änderungen der europäischen Verpackungsrichtlinie, die bis zum 5. Juli 2020 in nationales Recht umgesetzt werden müssen, kommt dieses Zeitspiel einer bewussten Verweigerung notwendiger Nachbesserungen gleich. Durch die neuen EU-Vorgaben muss das VerpackG spätestens im kommenden Jahr ohnehin wieder aufgemacht und novelliert werden. Die Bundesregierung gibt zwar an, dass sie die EU-Vorgaben fristgerecht umsetzen will, weitergehende Korrekturen des Verpackungsgesetzes lehnt sie aber ab. So verspielt die Bundesregierung die Chance, das duale Entsorgungssystem in Deutschland schnell zu stabilisieren und das Problem der Unterlizenzierung zu beheben.

Die Kreislaufwirtschaft in Deutschland steckt in einer Sackgasse, doch die Bundesregierung verweigert eine ökologische Weiterentwicklung des Verpackungsgesetzes.

Einerseits will die Bundesregierung vor der für Ende 2022 geplanten Evaluierung des Verpackungsgesetzes keine Zwischenbilanz ziehen, andererseits kommt sie zu dem Fazit, dass „das Verpackungsgesetz seit Anfang 2019 zahlreiche Veränderungen und ökologische Verbesserungen bei der Umsetzung der Produktverantwortung im Verpackungsbereich gebracht [habe]". Diese Aussage lässt sich weder durch messbaren Fakten untermauern, noch spiegelt diese Aussage die Realität der deutschen Kreislaufwirtschaft wider.

Die Recyclingbranche weist seit langem auf zentrale Defizite hin, die auch durch das Verpackungsgesetz nicht behoben werden: Beispielsweise gibt es keine Absatzmärkte für hochwertige Kunststoffrezyklate, weshalb notwendige Investitionen in moderne Recyclinganlagen ausbleiben. In der deutschen Kunststoffverarbeitung liegt der Anteil von recycelten Kunststoffen im Vergleich zu Neuware derzeit bei 5,6 Prozent. Die notwendige Einführung einer Rezyklat-Einsatzquote, um gesicherte Absatzmärkte für recycelte Kunststoffe zu schaffen und die Kreislaufwirtschaft endlich in Schwung zu bringen, greift die Bundesregierung aber ebenso wenig auf, wie eine Weiterentwicklung der Lizenzentgelte hin zu einer echten Ressourcenabgabe, die sich nach ökologischen Kriterien wie Materialverbrauch, Recyclingfähigkeit und Einsatz von Rezyklat bemisst. Auch die Recyclingwirtschaft hatte bereits Nachbesserungen bei der (vermeintlichen) Ökologisierung der Lizenzentgelte in § 21 VerpackG gefordert und ein Fondsmodell in Spiel gebracht, um ökologische Anreize zu setzen.

 

Bettina Hoffmann kommentiert die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage "Zwischenbilanz – Wirkung und Vollzug des Verpackungsgesetzes" wie folgt:

"Das Verpackungsgesetz bietet sinnvolle Ansätze, um Verpackungen zu vermeiden oder sie ökologisch auszugestalten, aber die Bundesregierung verschließt die Augen vor den offensichtlichen Problemen und verschleppt notwendige Lösungen. Durch Abwarten und Nichtstun droht die Bundesregierung, die Akzeptanz der Verbraucherinnen und Verbraucher für die dualen Entsorgungssysteme gänzlich zu verspielen.

Die Unterlizenzierung untergräbt einen fairen Wettbewerb zwischen den dualen Systemen. Obwohl das Problem offensichtlich ist, handelt die Bundesregierung nicht gegen die zahlreichen Trittbrettfahrer, die Verpackungen nicht oder nur unvollständig lizenzieren. Wenn die Zentrale Stelle Verpackungsregister nicht zu einer echten Vollzugsbehörde ausgebaut wird, sind dem Betrug mit Beteiligungsmengen weiterhin Tür und Tor geöffnet.

Solange selbst diese kleineren Baustellen nicht angegangen werden, ist nicht abzusehen, wie die Bundesregierung jemals zu einer echten Kreislaufwirtschaft kommen will. Nötig ist jetzt ein Gesamtpaket für eine Kreislaufwirtschaft. Dazu gehören verbindlichen Einsatzquoten, um einen einen Markt für recycelte Kunststoffe zu schaffen, sowie eine ökologische Weiterentwicklung der Lizenzentgelte zu einer echten Ressourcenabgabe, um Anreize zur Abfallvermeidung und für recyclingfreundliches Produktdesign zu setzen."

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